帝国的惆怅手打全文字_二中央机关

书号:44783 时间:2017/12/12 字数:3475

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　　当新制度把封国变成了郡县，把原本分散‮立独‬的“许多国家”（邦国）变成了集中统一的“一个国家”（帝国）时，它无疑需要一个強有力的‮央中‬机关。这个机关，钱穆先生称之为“‮央中‬ ‮府政‬”；郡县机关，则称之为“地方‮府政‬”这当然便于我们理解，但略嫌“现代化”要知道，‮国中‬古代的政权机构，和现在所谓“‮府政‬”并不一个概念。在严格的意义上，前者是不能够叫做“‮府政‬”的，因为它

本就不具备现代‮府政‬管理和服务的职责和功能。它只有一个职能，就是统治，因此也许应该叫做“衙门”或者‮央中‬的叫“朝廷”地方的叫“衙门”但这样也有问题。‮央中‬机关不仅有“朝廷”还有“宮廷”而所谓“宮廷事务”则既包括国家公务，也包括皇家私事，是“公私不分”的。正因为宮廷公私不分，所以宮廷加朝廷组成的机构，就不好叫做“‮央中‬ ‮府政‬”“衙门”的说法也有问题。地方上的机关固然是衙门（比如县衙），‮央中‬各部院府台又何尝不是衙门？看来也只好马马虎虎地分别称之为“‮央中‬ ‮府政‬”和“地方‮府政‬”但要说清楚，此‮府政‬非彼‮府政‬，它们和现代意义上的“‮府政‬”有着天壤之别。而且，能不使用这两个概念时，就尽量不使用。

　　秦汉时期‮央中‬统治机构的制度设计，应该说还是比较合理的。其最为合理之处，就是区分了“宮廷”与“朝廷”或“皇权”与“相权”汉制，国家最⾼领导人为皇帝和宰相。皇帝所处为“宮”（皇宮），办事机构为“尚”（尚⾐、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚书）。这六尚，前五个都是管生活的，只有尚书和政治有点关系。宰相所处为“府”（相府），办事机构为“曹”曹数有说六曹的，有说十三曹的，有说十五曹的，职司则有府史署用、官吏迁除、农桑祭祀、文书奏章、民事诉讼、邮传

通、⾕仓漕运、货币盐铁、盗贼刑法、兵役武装等，全是公事。皇帝之尚多为私而宰相之曹全为公，可见在当时人们的心目中，以皇帝为首的宮廷是“半公半私”的（既代表国家同时又是私人），以宰相为首的朝廷才“一心为公”除了为国家服务以外再也没有别的作用和意义，是真正的“‮央中‬ ‮府政‬”所以，他们的经费来源也不一样。朝廷经费来源于大司农掌管的田赋收⼊。这是大头，归‮府政‬用，是“公款”宮廷经费来源于少府掌管的工商税收。这是小宗，归皇家用，算是皇帝的“私房”

　　这样看来，汉代制度，大体上还算“公私分明”（但也只是“大体上”严格说来并不清楚，这才造成后来的问题）。同时，机构的设立，也还算“职权分明”皇帝是国家元首，主要起象征国家统一的作用；宰相是‮府政‬首脑，带领官员实际管理国家，并负政治上一切实际之责任。打个比方说，皇帝好比是董事长，宰相好比是总经理。总经理之外，还有“监事会主席”就是御史大夫。他同时也兼副总经理（副宰相），副手则为御史中丞，此外还有侍御史（监察‮央中‬）和部刺史（监察地方）。不过国家毕竟不是公司，所以除总经理（宰相）和监事会主席（御史大夫）外，还有一个管军事的官员，就是太尉。宰相管行政，太尉管军事，御史大夫管监察，合称“三公”是王朝的最⾼官员，共同向皇帝和国家负责。

　　这种制度，应该说还是蛮合理的。因为在这样一种制度下，皇帝授权而不负责，宰相负责而无主权，一旦国家有事，皇帝就能够以授权人的名义责问宰相和‮府政‬，宰相和‮府政‬也不能不承担政治责任。这样，宰相领导的‮府政‬就有可能成为“责任內阁”或“问责‮府政‬”如果反过来，皇帝自己授权，同时又自己行政，则一旦国家有事，也就无人负责，无责可问。皇帝负责吧，无人来问（别人不是授权人，没有资格责问）；宰相负责吧，无责可负（宰相不是负责人，没有理由责问）。结果大约只能像隋炀帝，说朕的江山朕自丢，丢了拉倒。除此之外，也只有三种可能：一是下罪己诏，说什么“四方有罪，罪在朕躬”把责任大包大揽认下来，却并无处分，也无法处分，实际上并不负责。二是找替罪羊，说什么“君非亡国之君，臣乃亡国之臣”所有的事情，都是“群臣误我”然后挑几个确有问题或看不顺眼的杀掉，实际上仍是不负责任。第三种更糟糕，就是在国难当头时，说什么“天下兴亡，匹夫有责”把责任推到老百姓⾝上，当然是更不负责。一个不负责任和不能负责的政权是必定要垮台的。所以要想政权稳定，君主就不能做行政首脑。用梁启超的话说，就是“必元首无责任，然后可以责诸內阁”；“必君主无责任，然后可以责诸大臣”

　　汉初的情况，便大体如此。刘邦打天下时就不带兵，具体事情都

给张良、萧何、韩信他们去做。他的几个接班人，崇尚“无为而治”也都乐意当“甩手掌柜”所以秦人创立的帝国垮了台，取而代之的汉人却搞得有声有⾊。遗憾的是，宮廷与朝廷，或皇室与‮府政‬的这种关系，道理上并没有讲清楚，制度上也没有做规定，不像现代西方国家，宪法明文规定皇帝不得过问‮府政‬的事，而是想过问就过问，想不过问就不过问。结果，汉武帝一上台，事情就起了变化。汉武帝是一个“雄才大略”的人。这样的人，多半都喜

亲自

刀。所以武帝一朝，宰相成为摆设。汉武帝既当董事长又当总经理，既当运动员又当裁判员，事情倒是弄得轰轰烈烈，遗患却也无穷，因为他把制度破坏了。正因为破坏了制度，这才有后来的外戚专政和宦官弄权（后者又因前者而起），汉王朝也终于灭亡。从这个角度讲，皇帝雄才大略并不是好事情。雄才大略的皇帝往往独断专行，无法无天，不把制度放在眼里。当然皇帝太愚蠢太昏庸也不好，最好是头脑清楚又不好大喜功，事情

给‮府政‬做，自己只拿大主意。但这并由不得我们。钱穆先生批评破坏制度的人，说他们不知道“皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有‮府政‬”我看没有哪个皇帝会懂这道理。相反，帝国制度既然是以皇帝为中心建立的，就不能不规定皇帝至⾼无上的地位和不受限制的权力，皇帝也不会自动

出自己的权力，只会不断从宰相和‮府政‬那里把它收回来，最后把自己变成独裁者。

　　事实上从东汉以后魏晋南北朝起，皇家就开始侵夺相权。唐初虽然“把以前皇室滥用之权重

还‮府政‬”却再也回不到汉初的理想状态。钱先生说：“汉宰相是采用领袖制的，而唐宰相则采用委员制。换言之，汉代由宰相一人掌握全国行政大权，而唐代则把相权分别

掌于几个部门”“凡事经各部门之会议而决定”这原本也没什么不可以，但只分相权不分君权，权重就向皇帝倾斜了。

　　不过唐代宰相虽不如汉，比起后世来权力还是大得多。唐代相府共三个衙门（相当于宰相的人就更多），都叫省：中书省、门下省、尚书省。中书管出令，门下管复核，尚书管执行，类似于立法、司法、执法三权分立，只不过所立、所司、所执的不是“法”而是“令”当时王朝的最⾼命令，都由中书省拟出，而且一拿出来就是定稿，叫“

拟”皇帝只能在上面画圈，叫“印画”也就是说，宰相有决策权，皇帝反倒只有同意权。当然，门下省可以驳回中书拟定、皇帝同意的命令，但门下省也是相府，门下省的否决权也是相权。可见唐代相权也不很小。皇帝不经中书、门下副署就直接下达命令，在当时是视为非法的。

　　宋就不行了。“宋代的最⾼政令之最后决定权在皇帝，不在宰相”宰相上朝也不能像秦汉隋唐那样“坐而论道”只能站着。明清更糟，⼲脆废了宰相，而代之以六部和內阁。六部原属尚书省，尚书省的长官和中书、门下两省长官同为宰相。朱元璋把中书、门下两省都废了，只留下尚书省，却又不设长官，让六部尚书直接对皇帝。这就等于是不要总理，由总统直接领导部长，和‮国美‬的体制差不多。问题在于‮国美‬的总统是选出来的，也是有人管的。国会管，法院管，媒体舆论也监督，出了事情要下台。何况‮国美‬的总统也不是董事长，而是总经理。明清的皇帝却是董事长，现在又来做总经理，还没人管，结果可想而知。

　　以內阁代宰相就更不通。我们要知道，明清的內阁可不是由总理、副总理、部长组成的“国务院”或“‮府政‬”其实不过是皇帝的顾问班子，顶多叫“秘书处”內，是內廷、大內的意思。阁，则是宮內的殿阁。可见內阁属于宮廷，不属于朝廷。內阁的成员叫大学士，官阶只有五品。按尚书二品、县令七品计算，五品不过副司级，怎么能是宰相？但在明代“⼊阁”却又相当于“拜相”这就是只讲法术不讲制度了。

　　到了清代，雍正皇帝连內阁也信不过，又搞了个“军机处”这就更荒唐。皇帝不但董事长兼总经理，还兼司令员，司令部则成了政务院。说穿了，这是只要皇帝独裁，不要政治制度。当然，康熙、雍正、乾隆这三个，是有精力也有能力独裁的，所以造就持续百年的“盛世”论版图、人口、国力，均不亚于汉唐。但最后的结果，却是

出来一个辛亥⾰命。这事说来话长，我们以后再讲，现在先来看看地方上的情况。 uMＵxs.ＣＯm

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当新制度把封国变成了郡县，把原本分散‮立独‬的“许多国家”（邦国）变成了集中统一的“一个国家”（帝国）时，它无疑需要一个強有力的‮央中‬机关。这个机关，钱穆先生称之为“‮央中‬ ‮府政‬”；郡县机关，则称之为“地方‮府政‬”这当然便于我们理解，但略嫌“现代化”要知道，‮国中‬古代的政权机构，和现在所谓“‮府政‬”并不一个概念。在严格的意义上，前者是不能够叫做“‮府政‬”的，因为它本就不具备现代‮府政‬管理和服务的职责和功能。它只有一个职能，就是统治，因此也许应该叫做“衙门”或者‮央中‬的叫“朝廷”地方的叫“衙门”但这样也有问题。‮央中‬机关不仅有“朝廷”还有“宮廷”而所谓“宮廷事务”则既包括国家公务，也包括皇家私事，是“公私不分”的。正因为宮廷公私不分，所以宮廷加朝廷组成的机构，就不好叫做“‮央中‬ ‮府政‬”“衙门”的说法也有问题。地方上的机关固然是衙门（比如县衙），‮央中‬各部院府台又何尝不是衙门？看来也只好马马虎虎地分别称之为“‮央中‬ ‮府政‬”和“地方‮府政‬”但要说清楚，此‮府政‬非彼‮府政‬，它们和现代意义上的“‮府政‬”有着天壤之别。而且，能不使用这两个概念时，就尽量不使用。　　秦汉时期‮央中‬统治机构的制度设计，应该说还是比较合理的。其最为合理之处，就是区分了“宮廷”与“朝廷”或“皇权”与“相权”汉制，国家最⾼领导人为皇帝和宰相。皇帝所处为“宮”（皇宮），办事机构为“尚”（尚⾐、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚书）。这六尚，前五个都是管生活的，只有尚书和政治有点关系。宰相所处为“府”（相府），办事机构为“曹”曹数有说六曹的，有说十三曹的，有说十五曹的，职司则有府史署用、官吏迁除、农桑祭祀、文书奏章、民事诉讼、邮传通、⾕仓漕运、货币盐铁、盗贼刑法、兵役武装等，全是公事。皇帝之尚多为私而宰相之曹全为公，可见在当时人们的心目中，以皇帝为首的宮廷是“半公半私”的（既代表国家同时又是私人），以宰相为首的朝廷才“一心为公”除了为国家服务以外再也没有别的作用和意义，是真正的“‮央中‬ ‮府政‬”所以，他们的经费来源也不一样。朝廷经费来源于大司农掌管的田赋收⼊。这是大头，归‮府政‬用，是“公款”宮廷经费来源于少府掌管的工商税收。这是小宗，归皇家用，算是皇帝的“私房” 　　这样看来，汉代制度，大体上还算“公私分明”（但也只是“大体上”严格说来并不清楚，这才造成后来的问题）。同时，机构的设立，也还算“职权分明”皇帝是国家元首，主要起象征国家统一的作用；宰相是‮府政‬首脑，带领官员实际管理国家，并负政治上一切实际之责任。打个比方说，皇帝好比是董事长，宰相好比是总经理。总经理之外，还有“监事会主席”就是御史大夫。他同时也兼副总经理（副宰相），副手则为御史中丞，此外还有侍御史（监察‮央中‬）和部刺史（监察地方）。不过国家毕竟不是公司，所以除总经理（宰相）和监事会主席（御史大夫）外，还有一个管军事的官员，就是太尉。宰相管行政，太尉管军事，御史大夫管监察，合称“三公”是王朝的最⾼官员，共同向皇帝和国家负责。　　这种制度，应该说还是蛮合理的。因为在这样一种制度下，皇帝授权而不负责，宰相负责而无主权，一旦国家有事，皇帝就能够以授权人的名义责问宰相和‮府政‬，宰相和‮府政‬也不能不承担政治责任。这样，宰相领导的‮府政‬就有可能成为“责任內阁”或“问责‮府政‬”如果反过来，皇帝自己授权，同时又自己行政，则一旦国家有事，也就无人负责，无责可问。皇帝负责吧，无人来问（别人不是授权人，没有资格责问）；宰相负责吧，无责可负（宰相不是负责人，没有理由责问）。结果大约只能像隋炀帝，说朕的江山朕自丢，丢了拉倒。除此之外，也只有三种可能：一是下罪己诏，说什么“四方有罪，罪在朕躬”把责任大包大揽认下来，却并无处分，也无法处分，实际上并不负责。二是找替罪羊，说什么“君非亡国之君，臣乃亡国之臣”所有的事情，都是“群臣误我”然后挑几个确有问题或看不顺眼的杀掉，实际上仍是不负责任。第三种更糟糕，就是在国难当头时，说什么“天下兴亡，匹夫有责”把责任推到老百姓⾝上，当然是更不负责。一个不负责任和不能负责的政权是必定要垮台的。所以要想政权稳定，君主就不能做行政首脑。用梁启超的话说，就是“必元首无责任，然后可以责诸內阁”；“必君主无责任，然后可以责诸大臣” 　　汉初的情况，便大体如此。刘邦打天下时就不带兵，具体事情都给张良、萧何、韩信他们去做。他的几个接班人，崇尚“无为而治”也都乐意当“甩手掌柜”所以秦人创立的帝国垮了台，取而代之的汉人却搞得有声有⾊。遗憾的是，宮廷与朝廷，或皇室与‮府政‬的这种关系，道理上并没有讲清楚，制度上也没有做规定，不像现代西方国家，宪法明文规定皇帝不得过问‮府政‬的事，而是想过问就过问，想不过问就不过问。结果，汉武帝一上台，事情就起了变化。汉武帝是一个“雄才大略”的人。这样的人，多半都喜亲自刀。所以武帝一朝，宰相成为摆设。汉武帝既当董事长又当总经理，既当运动员又当裁判员，事情倒是弄得轰轰烈烈，遗患却也无穷，因为他把制度破坏了。正因为破坏了制度，这才有后来的外戚专政和宦官弄权（后者又因前者而起），汉王朝也终于灭亡。从这个角度讲，皇帝雄才大略并不是好事情。雄才大略的皇帝往往独断专行，无法无天，不把制度放在眼里。当然皇帝太愚蠢太昏庸也不好，最好是头脑清楚又不好大喜功，事情给‮府政‬做，自己只拿大主意。但这并由不得我们。钱穆先生批评破坏制度的人，说他们不知道“皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有‮府政‬”我看没有哪个皇帝会懂这道理。相反，帝国制度既然是以皇帝为中心建立的，就不能不规定皇帝至⾼无上的地位和不受限制的权力，皇帝也不会自动出自己的权力，只会不断从宰相和‮府政‬那里把它收回来，最后把自己变成独裁者。　　事实上从东汉以后魏晋南北朝起，皇家就开始侵夺相权。唐初虽然“把以前皇室滥用之权重还‮府政‬”却再也回不到汉初的理想状态。钱先生说：“汉宰相是采用领袖制的，而唐宰相则采用委员制。换言之，汉代由宰相一人掌握全国行政大权，而唐代则把相权分别掌于几个部门”“凡事经各部门之会议而决定”这原本也没什么不可以，但只分相权不分君权，权重就向皇帝倾斜了。　　不过唐代宰相虽不如汉，比起后世来权力还是大得多。唐代相府共三个衙门（相当于宰相的人就更多），都叫省：中书省、门下省、尚书省。中书管出令，门下管复核，尚书管执行，类似于立法、司法、执法三权分立，只不过所立、所司、所执的不是“法”而是“令”当时王朝的最⾼命令，都由中书省拟出，而且一拿出来就是定稿，叫“拟”皇帝只能在上面画圈，叫“印画”也就是说，宰相有决策权，皇帝反倒只有同意权。当然，门下省可以驳回中书拟定、皇帝同意的命令，但门下省也是相府，门下省的否决权也是相权。可见唐代相权也不很小。皇帝不经中书、门下副署就直接下达命令，在当时是视为非法的。　　宋就不行了。“宋代的最⾼政令之最后决定权在皇帝，不在宰相”宰相上朝也不能像秦汉隋唐那样“坐而论道”只能站着。明清更糟，⼲脆废了宰相，而代之以六部和內阁。六部原属尚书省，尚书省的长官和中书、门下两省长官同为宰相。朱元璋把中书、门下两省都废了，只留下尚书省，却又不设长官，让六部尚书直接对皇帝。这就等于是不要总理，由总统直接领导部长，和‮国美‬的体制差不多。问题在于‮国美‬的总统是选出来的，也是有人管的。国会管，法院管，媒体舆论也监督，出了事情要下台。何况‮国美‬的总统也不是董事长，而是总经理。明清的皇帝却是董事长，现在又来做总经理，还没人管，结果可想而知。　　以內阁代宰相就更不通。我们要知道，明清的內阁可不是由总理、副总理、部长组成的“国务院”或“‮府政‬”其实不过是皇帝的顾问班子，顶多叫“秘书处”內，是內廷、大內的意思。阁，则是宮內的殿阁。可见內阁属于宮廷，不属于朝廷。內阁的成员叫大学士，官阶只有五品。按尚书二品、县令七品计算，五品不过副司级，怎么能是宰相？但在明代“⼊阁”却又相当于“拜相”这就是只讲法术不讲制度了。　　到了清代，雍正皇帝连內阁也信不过，又搞了个“军机处”这就更荒唐。皇帝不但董事长兼总经理，还兼司令员，司令部则成了政务院。说穿了，这是只要皇帝独裁，不要政治制度。当然，康熙、雍正、乾隆这三个，是有精力也有能力独裁的，所以造就持续百年的“盛世”论版图、人口、国力，均不亚于汉唐。但最后的结果，却是出来一个辛亥⾰命。这事说来话长，我们以后再讲，现在先来看看地方上的情况。 uMＵxs.ＣＯm